RESUMO: O artigo versa sobre alguns aspectos polêmicos,
materiais e processuais, decorrentes da interpretação da Súmula Vinculante n.
13 do STF e da utilização da ação civil pública como veículo de combate a
nomeações ilegais de familiares de Prefeito para o cargo de Secretário
Municipal.
Segundo a doutrina clássica, súmulas traduzem enunciados sintéticos da jurisprudência de um tribunal, nos quais se refletem linhas de decisões reiteradamente tomadas sobre determinados pontos de direito. "São máximas da jurisprudência, úteis para orientar as partes, advogados e tribunais subordinados, dada a disposição, que o tribunal enuncia ao emiti-las, de prosseguir decidindo conforme o enunciado nelas contido" [01].
No entanto, diante de fortes pressões em prol da atribuição de efeito obrigatório a referidos enunciados com o escopo de otimizar os julgamentos, a originária idéia de genérica orientação foi drasticamente alterada na Constituição Federal, após a sobrevinda da Emenda n. 45, acrescendo à lex legum o art. 103-A e materializando entre nós a Súmula Vinculante, nos seguintes moldes: "O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei".
Em três parágrafos atrelados ao preceito, o legislador conferiu ao instituto as seguintes regras: a) a súmula terá por objetivo a validade, a interpretação e a eficácia de normas determinadas, acerca das quais haja controvérsia atual entre órgãos judiciários ou entre esses e a administração pública que acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica; b) sem prejuízo do que vier a ser estabelecido em lei, a aprovação, revisão ou cancelamento de súmula poderá ser provocada por aqueles que podem propor a ação direta de inconstitucionalidade; e c) do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso [02].
O Supremo não tardou em utilizar seu novo mister,
deliberando a respeito de várias Súmulas Vinculantes, chegando a de n. 13
[03], aprovada na sessão plenária de 21.08.2008 e publicada em
29.08.2008, dispondo que "A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente
em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da
autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo
de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão
ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública
direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações
recíprocas, viola a Constituição Federal".
Esse emblemático enunciado consolidou a tese de que o art. 37, caput, da Constituição Federal, estipulando a obediência obrigatória da Administração Pública, dentre outros, aos princípios da impessoalidade e moralidade, já seria suficiente, por si só, estreme de espécie normativa autônoma, para coibir peremptoriamente a prática do nepotismo, ou seja, do favorecimento ou patronato de familiar ou grupos familiares no âmbito público (leia-se, Poder Judiciário, Legislativo e Executivo), mediante facilitação de nomeações em comissão ou por designação de funções de confiança em detrimento dos vetores axiológicos precitos.
Respeitada a fronteira proposta no título desse breve estudo, mostra-se necessário analisar, com rigor e atenção, o conteúdo dos julgamentos causadores da edição da Súmula n. 13, providência imprescindível para uma acertada apreensão de seus exatos efeitos e de sua específica extensão no tocante à permissividade de nomeação de cônjuge, companheiro ou parentes de Prefeitos para o exercício da função de Secretários Municipais, tema denso e espinhoso, cuja solução jurisprudencial nem sempre, a nosso sentir, tem secundado o melhor caminho idealizado pela Constituição.
Fincadas tais advertências, conforme ressabido, a evolução de entendimento do STF no controle do nepotismo acentuou com a cognição da Medida Cautelar em Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 12, ajuizada pela Associação dos Magistrados do Brasil – AMB, objetivando a declaração de imperatividade da Resolução n. 07/05 do Conselho Nacional de Justiça, dispondo sobre impedimentos para a nomeação de parentes de magistrados e serventuários em cargos de livre nomeação no Poder Judiciário. Neste processo, Relatado pelo Senhor Ministro Carlos Ayres Britto, o Colegiado Máximo, em sua composição mais recente, proclamou a efetividade ao art. 37 da CF, mormente no tocante à carga impositiva dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência em relação à res publica.
Daquela feita registrou o Relator, de forma muito oportuna, que a referida Resolução do CNJ, ao explicitar os lindes para livres nomeações no Judiciário, só fazia tipificar expressamente o que já era proibido pela Carta Magna, "não se tratando de discriminar o Poder Judiciário perante os outros dois Poderes Orgânicos do Estado, sob a equivocada proposição de que o Poder Executivo e o Poder Legislativo estariam inteiramente libertos de peias jurídicas para prover seus cargos em comissão e funções de confiança, naquelas situações em que os respectivos ocupantes não hajam ingressado na atividade estatal por meio de concurso público".
O debate quanto à autonomia do Executivo para atos de nomeação avançou ainda mais com a decisão do Recurso Extraordinário n. 579.951-4 – RN, Relatado pelo Ministro Ricardo Lewandowski, proferida em 20 de agosto de 2008, envolvendo a discussão sobre a possibilidade de parentes do Prefeito ou de Vereadores serem nomeados para o cargo de Secretários Municipais. Após intensas altercações, os Ministros entenderam que em tese essa faculdade configuraria ato eminentemente político, razão pela qual, não se aplicaria a vedação prevista no preceito 37 da CF ou o verbete vinculante n. 13. Aliás, atuando como vogal, o Ministro Ayres Britto destacou que o governo seria mais do que a Administração Pública, porque incorporaria ingrediente político. Prosseguiu ainda, consignando que o artigo 37 versaria sobre cargos e funções singelamente administrativas, não de cargo político tal qual o de Secretário Municipal, classificado como agente de poder.
Segundo a doutrina clássica, súmulas traduzem enunciados sintéticos da jurisprudência de um tribunal, nos quais se refletem linhas de decisões reiteradamente tomadas sobre determinados pontos de direito. "São máximas da jurisprudência, úteis para orientar as partes, advogados e tribunais subordinados, dada a disposição, que o tribunal enuncia ao emiti-las, de prosseguir decidindo conforme o enunciado nelas contido" [01].
No entanto, diante de fortes pressões em prol da atribuição de efeito obrigatório a referidos enunciados com o escopo de otimizar os julgamentos, a originária idéia de genérica orientação foi drasticamente alterada na Constituição Federal, após a sobrevinda da Emenda n. 45, acrescendo à lex legum o art. 103-A e materializando entre nós a Súmula Vinculante, nos seguintes moldes: "O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei".
Em três parágrafos atrelados ao preceito, o legislador conferiu ao instituto as seguintes regras: a) a súmula terá por objetivo a validade, a interpretação e a eficácia de normas determinadas, acerca das quais haja controvérsia atual entre órgãos judiciários ou entre esses e a administração pública que acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica; b) sem prejuízo do que vier a ser estabelecido em lei, a aprovação, revisão ou cancelamento de súmula poderá ser provocada por aqueles que podem propor a ação direta de inconstitucionalidade; e c) do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso [02].
Esse emblemático enunciado consolidou a tese de que o art. 37, caput, da Constituição Federal, estipulando a obediência obrigatória da Administração Pública, dentre outros, aos princípios da impessoalidade e moralidade, já seria suficiente, por si só, estreme de espécie normativa autônoma, para coibir peremptoriamente a prática do nepotismo, ou seja, do favorecimento ou patronato de familiar ou grupos familiares no âmbito público (leia-se, Poder Judiciário, Legislativo e Executivo), mediante facilitação de nomeações em comissão ou por designação de funções de confiança em detrimento dos vetores axiológicos precitos.
Respeitada a fronteira proposta no título desse breve estudo, mostra-se necessário analisar, com rigor e atenção, o conteúdo dos julgamentos causadores da edição da Súmula n. 13, providência imprescindível para uma acertada apreensão de seus exatos efeitos e de sua específica extensão no tocante à permissividade de nomeação de cônjuge, companheiro ou parentes de Prefeitos para o exercício da função de Secretários Municipais, tema denso e espinhoso, cuja solução jurisprudencial nem sempre, a nosso sentir, tem secundado o melhor caminho idealizado pela Constituição.
Fincadas tais advertências, conforme ressabido, a evolução de entendimento do STF no controle do nepotismo acentuou com a cognição da Medida Cautelar em Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 12, ajuizada pela Associação dos Magistrados do Brasil – AMB, objetivando a declaração de imperatividade da Resolução n. 07/05 do Conselho Nacional de Justiça, dispondo sobre impedimentos para a nomeação de parentes de magistrados e serventuários em cargos de livre nomeação no Poder Judiciário. Neste processo, Relatado pelo Senhor Ministro Carlos Ayres Britto, o Colegiado Máximo, em sua composição mais recente, proclamou a efetividade ao art. 37 da CF, mormente no tocante à carga impositiva dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência em relação à res publica.
Daquela feita registrou o Relator, de forma muito oportuna, que a referida Resolução do CNJ, ao explicitar os lindes para livres nomeações no Judiciário, só fazia tipificar expressamente o que já era proibido pela Carta Magna, "não se tratando de discriminar o Poder Judiciário perante os outros dois Poderes Orgânicos do Estado, sob a equivocada proposição de que o Poder Executivo e o Poder Legislativo estariam inteiramente libertos de peias jurídicas para prover seus cargos em comissão e funções de confiança, naquelas situações em que os respectivos ocupantes não hajam ingressado na atividade estatal por meio de concurso público".
O debate quanto à autonomia do Executivo para atos de nomeação avançou ainda mais com a decisão do Recurso Extraordinário n. 579.951-4 – RN, Relatado pelo Ministro Ricardo Lewandowski, proferida em 20 de agosto de 2008, envolvendo a discussão sobre a possibilidade de parentes do Prefeito ou de Vereadores serem nomeados para o cargo de Secretários Municipais. Após intensas altercações, os Ministros entenderam que em tese essa faculdade configuraria ato eminentemente político, razão pela qual, não se aplicaria a vedação prevista no preceito 37 da CF ou o verbete vinculante n. 13. Aliás, atuando como vogal, o Ministro Ayres Britto destacou que o governo seria mais do que a Administração Pública, porque incorporaria ingrediente político. Prosseguiu ainda, consignando que o artigo 37 versaria sobre cargos e funções singelamente administrativas, não de cargo político tal qual o de Secretário Municipal, classificado como agente de poder.
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